1 廢標的廢標，停貸的停貸，115號文“后遺癥”效應凸顯
 

　　盡管?chē)k函〔2023〕115號文《關(guān)于規范實(shí)施政府和社會(huì )資本合作新機制的指導意見(jiàn)》已頒布逾半年，但這半年來(lái)，由其引發(fā)的政策漣漪、行業(yè)熱議以及導致的“后遺癥”效應，仍未“喧囂塵上”。過(guò)去半年，不少環(huán)保項目都因為PPP新機制的調整而廢標。據不完全統計，僅在國辦函115號文發(fā)布后的三個(gè)月內(即從2023年11月27日至2024年1月22日)，河北、江西、內蒙古、廣東、山東等7個(gè)省市的8個(gè)環(huán)保項目就因政策調整而終止招標。
 

　　這些項目，無(wú)論是污水處理設施、垃圾焚燒發(fā)電，還是水環(huán)境綜合治理和水質(zhì)凈化PPP項目，廢標的原因幾乎一致，均因為未能適應政策調整、不符合PPP新機制的要求，而宣布終止招標。
 

　　還有一些新招標的項目，如新民垃圾焚燒發(fā)電項目，為避免踩到115號文的紅線(xiàn)，在招標文件中就明確規定，“聯(lián)合體中民營(yíng)企業(yè)股權合計占比不低于51%”；大慶市東風(fēng)污水處理廠(chǎng)項目也在招標文件里明確標注了“民營(yíng)企業(yè)(或外商投資企業(yè))股權占比不低于35%”的股份占比。這些都是以往招標文件不曾見(jiàn)過(guò)的規定。
 

　　此外，國辦函115號文不僅影響新增項目，還影響存量項目的融資進(jìn)度。
 

　　據第一財經(jīng)報道，某國有企業(yè)負責人王先生，他負責PPP項目就遭遇了銀行停貸的問(wèn)題。這個(gè)項目在2022年底完成招投標簽署了合同，但由于2023年2月之后PPP被叫停，此后11月PPP新機制出臺，國有銀行對存量PPP項目處于觀(guān)望狀態(tài)，不愿貸款，導致項目融資受阻而無(wú)法繼續開(kāi)展的情形。
 

　　可以說(shuō)，這半年來(lái)，由于對政策的理解不同、執行不一，市場(chǎng)亂象叢生，政府、金融機構、項目業(yè)主、咨詢(xún)機構，糾偏的糾偏、廢標的廢標、停貸的停貸，調整的調整，大家都在摸索中前行。
 

　　那么，跟上一輪的PPP模式比，這次國辦函115號文推出的PPP新機制，到底有啥獨特之處，能引發(fā)“廢標潮”？所謂“糾偏”，究竟是糾正舊PPP模式存在的哪些根本性問(wèn)題？對于固廢項目領(lǐng)域，隨著(zhù)PPP新政的出臺，特許經(jīng)營(yíng)模式是否仍能發(fā)揮效用？特許經(jīng)營(yíng)與PPP之間，又有著(zhù)怎樣錯綜復雜的歷史聯(lián)系與相互影響？
 

　　本篇將對問(wèn)題抽絲剝繭、逐一闡述，從住建部2002年啟動(dòng)的特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化改革說(shuō)起，談到2014年財政部主導的PPP模式擴張期，最終說(shuō)到當前發(fā)改委牽頭推出的PPP新機制，通過(guò)梳理歷史脈絡(luò )、解析現行規定，就能知曉國辦函115號文出臺的背景、初衷及其背后的深刻考量。在此基礎上，PPP新機制所引發(fā)的廢標潮現象也就“不言而喻”了。
 

　　2 從BOT到擴大化PPP，再到PPP新機制
 

　　2014年之前，是沒(méi)有PPP這個(gè)“舶來(lái)品”的，市政公用服務(wù)領(lǐng)域基本上采用特許經(jīng)營(yíng)BOT(投資--建設--運營(yíng))模式。
 

　　BOT模式最早起源于2002年，迄今已有20多年的歷史了。2002年，原建設部連發(fā)兩道文件——[2002]1591號文《關(guān)于印發(fā)推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展意見(jiàn)的通知》和建城[2002]272號《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，大刀闊斧推動(dòng)市政公用行業(yè)市場(chǎng)化改革。2004年，又上升法律層面，頒布《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》。
 

　　這些文件核心思想，就是政府開(kāi)放市政公用事業(yè)，將旗下的供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理等領(lǐng)域業(yè)務(wù)，以招投標形式和BOT模式，引入一批有資金、有技術(shù)和項目運營(yíng)經(jīng)驗的資本方參與投資建設，后期政府按照收取上來(lái)的水費、燃氣費、取暖費、垃圾處理費等資金，按照合同約定和考核方式支付給資本方，以彌補他們前期投資建設成本。
 

　　如此一來(lái)，特許經(jīng)營(yíng)模式既幫政府解決沒(méi)錢(qián)又想做事情的難題，又帶來(lái)了先進(jìn)的技術(shù)、管理經(jīng)驗和專(zhuān)業(yè)力量，推動(dòng)了市政公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。
 

　　正因為如此，從2002年起，特許經(jīng)營(yíng)模式在市政公用領(lǐng)域大放異彩，特別是在垃圾處理和污水處理方面，不僅推動(dòng)了這些行業(yè)的快速發(fā)展，還成功培育了眾多產(chǎn)業(yè)化企業(yè)，同時(shí)有效避免了政府隱形負債的問(wèn)題。
 

　　然而到了2014年，PPP模式開(kāi)始逐漸興起，類(lèi)似于BOT(建設-經(jīng)營(yíng)-轉讓)模式，PPP初心也是引入社會(huì )資本的專(zhuān)業(yè)技術(shù)、管理經(jīng)驗和資金，以提升公共服務(wù)的管理效率。
 

　　同時(shí)，相較于BOT，PPP模式適用范圍更加廣泛，從以前的市政公用行業(yè)拓展到了醫療、教育等多個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域，只要項目經(jīng)過(guò)“兩評一案”財政論證合規，均可采用PPP模式實(shí)施，這一時(shí)期PPP也被稱(chēng)為擴大化的PPP模式。PPP一經(jīng)推出，就受到地方政府大力歡迎，甚至某些政府直接出資并占股設立融資平臺和項目公司，既當裁判員又當運動(dòng)員，直接參與項目實(shí)施，也變相地將項目投資、建設風(fēng)險轉移到地方政府，成為當地政府新型融資手段。
 

　　然而，隨著(zhù)時(shí)間的推移，PPP模式在落地的過(guò)程中開(kāi)始暴露出許多問(wèn)題。從2017年11月開(kāi)始，財政部以92號文為開(kāi)端，對明股實(shí)債、執行走偏的PPP項目進(jìn)行強監管重規范，眾多不合規的PPP項目叫停、出庫，再加上隨后的資管新規一起，使得曾經(jīng)大水漫灌的融資渠道收緊，部分涉水的環(huán)保上市民企頂不住壓力，資金鏈斷裂、深陷財務(wù)危機，不得不出售股權尋求國資輸血，有的直到現在也沒(méi)有完全走出來(lái)。
 

　　低潮幾年，直到2023年2月，國家審計署對全國PPP項目進(jìn)行審計發(fā)現大量的問(wèn)題，才全面叫停全國PPP項目，與此同時(shí)財政部PPP庫也關(guān)閉、停止項目入庫。
 

　　在調查審計的過(guò)程中能夠，他們發(fā)現：
 

　　第一，由于PPP模式適用范圍擴大，這一時(shí)期大量非經(jīng)營(yíng)性基礎設施項目借機投資紛紛上馬，導致地方財政壓力增大；
 

　　第二，部分PPP項目公共服務(wù)預算占比過(guò)高，突破10%警戒線(xiàn)，財承論證能力形同虛設。
 

　　為了嚴控地方債，雖然財金〔2015〕21號《政府和社會(huì )資本合作項目財政承受能力論證指引》明文規定，每一年度全部PPP項目安排的財政支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過(guò)10%，但在實(shí)際執行過(guò)程中，各地以可行性付費、可行性缺口補助、固定回報等各種突破財承10%的方式層出不窮，財政承受能力形同虛設，使得項目進(jìn)入運營(yíng)期后政府難以?xún)斶€債務(wù)，地方債務(wù)危機頻發(fā)。
 

　　列舉幾個(gè)水務(wù)領(lǐng)域的案例，就會(huì )發(fā)現PPP項目中可用性付費占比過(guò)高的現象并不鮮見(jiàn)。比如某海綿城市水環(huán)境綜合治理項目，總投資約9億元，合作期12年，合作期內政府付費總額約17.5億元，其中可用性付費約16.1億元，占總付費金額的94%；再如某市生態(tài)建設公園PPP項目，總投資7.5億元，合作期10年，合作期內政府付費總額約11.6億元，其中可用性付費10.4億元，占總付費的91%。
 

　　這類(lèi)PPP項目由于使用者付費較少，又沒(méi)有較好的運營(yíng)收益，僅靠政府可行性付費補貼，長(cháng)此以往不僅推高政府的隱形負債，而且極其容易導致項目爛尾或者“豆腐渣”工程。
 

　　第三，政府給予社會(huì )資本固定回報，違背了PPP合作的風(fēng)險共擔原則，導致項目運營(yíng)期風(fēng)險與收益不匹配。
 

　　針對這些問(wèn)題，2023年2月國家緊急叫停了部分PPP項目，并廢止了相關(guān)文件。隨后，在2023年11月，發(fā)改委牽頭出臺了國辦函115號文《關(guān)于規范實(shí)施政府和社會(huì )資本合作新機制的指導意見(jiàn)》，以及2024年第17號令《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》等配套政策，標志著(zhù)PPP新機制時(shí)代開(kāi)啟。牽頭部門(mén)也由之前的財政部門(mén)調整為發(fā)改部門(mén)，并以2023年2月為分水嶺，對新舊項目進(jìn)行分類(lèi)處理，對在此之前未完成招標采購的項目以及后續新實(shí)施的PPP項目，均按PPP新規執行。
 

　　3 調整、糾偏，新舊PPP模式要點(diǎn)對比
 

　　相較于上一輪擴大化的PPP模式，本次PPP新規做了以下幾方面變動(dòng)：
 

　　(1)限定領(lǐng)域。PPP項目被嚴格限定在有經(jīng)營(yíng)性收益的領(lǐng)域，特別是生態(tài)保護和環(huán)境治理領(lǐng)域中的城鎮污水垃圾收集處理及資源化利用等項目，意味著(zhù)未來(lái)適合PPP模式的項目可能并不會(huì )太多，市場(chǎng)規模將不可避免的大幅縮水。
 

　　(2)聚焦使用者付費。明確PPP項目應聚焦使用者付費項目，項目經(jīng)營(yíng)收入需覆蓋建設投資和運營(yíng)成本，并具備投資回報，不得額外增加地方財政未來(lái)支出責任。
 

　　(3)政府付費按規定補貼運營(yíng)，不補貼建設成本。杜絕通過(guò)可行性缺口補助、承諾保底收益率、可行性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設和運營(yíng)成本。
 

　　這幾條直擊要害，直指上一階段PPP存在的問(wèn)題，措辭嚴厲的背后既是為了糾偏，也是為了嚴控地方債，傳遞出兩層意思：
 

　　一方面對于缺乏運營(yíng)收入，主要依靠政府付費的非經(jīng)營(yíng)性項目，無(wú)法再采用PPP模式實(shí)施，所以有人說(shuō)這相當于對使用者付費不明確的PPP項目判了“死刑”。
 

　　但另一方面，對于使用者付費無(wú)法覆蓋投資建設成本的準經(jīng)營(yíng)項目，政府方也可以在“不因PPP模式額外新增地方財政未來(lái)支出責任”(有點(diǎn)拗口，實(shí)際上就是不能增加地方債)的大原則下給予支持，建設期以中央資本金給予投資支持，但該類(lèi)項目對使用者付費的占比多少是否有要求，運營(yíng)補貼的具體界定，115號文并沒(méi)有給出答案。
 

　　(4)優(yōu)先民企參與并占股，試圖改變以往民企入場(chǎng)難、國資“獨霸”的格局。這在垃圾固廢處置、垃圾焚燒發(fā)電、農林廢棄物等業(yè)務(wù)領(lǐng)域非常明顯，國辦函115號文不僅最大程度鼓勵民營(yíng)企業(yè)參與固廢PPP項目，而且要求獨資或控股；對于污水處理、管網(wǎng)、供水、交通運輸、物流、機場(chǎng)等涉及到國計民生項目，要求民企占比也不低于35%，這都是以往PPP項目不曾有過(guò)的“硬性規定”，一定程度上杜絕了上一輪PPP項目地方國資、城投機構或者披著(zhù)政府“外衣”的各類(lèi)平臺公司直接參與投資、建設，將風(fēng)險轉移給政府方的行為。
 

　　(5)強化運營(yíng)導向，嚴防以往建成直接移交政府“拉長(cháng)版BT”模式。新機制強調以運營(yíng)為核心、以績(jì)效為導向，推動(dòng)PPP項目由重建設向重運營(yíng)轉變。
 

　　4 PPP新規下項目廢標原因猜想，原有內定中標人身份背景不符？
 

　　分析完新舊PPP模式的區別，PPP新規下為何出現“廢標潮”就不難理解了，不外乎以下幾方面原因：
 

　　(1)嚴控地方債的“緊箍咒”下，政府方考慮政策、資金壓力，鋪?lái)椖縿?dòng)力不足
 

　　近年來(lái)宏觀(guān)經(jīng)濟形勢下行、房地產(chǎn)行業(yè)又不景氣，政府收入來(lái)源減少，PPP項目投資又大，再加上新規明確要求不因PPP模式額外新增地方債的，導致傳統靠舉債搞建設、鋪?lái)椖康哪Ｊ叫胁煌?，這種情形下，政府方考慮到政策、資金壓力，在項目推進(jìn)上顯得猶豫不決，新建項目動(dòng)力不足。
 

　　(2)社會(huì )資本方擔憂(yōu)項目收益不高，經(jīng)濟賬不劃算
 

　　為了嚴控地方債，PPP新規明確政府付費按規定補貼運營(yíng)，不補貼建設成本，杜絕通過(guò)可行性付費、行性缺口補助、承諾保底收益率等任何方式彌補建設成本和運營(yíng)成本，項目經(jīng)營(yíng)收入需覆蓋建設投資和運營(yíng)成本，這一系列規定幾乎堵住了過(guò)去PPP項目因使用者付費不足，通過(guò)可行性付費、行性缺口補助、承諾保底收益率等來(lái)增加額外收益，彌補建設和運營(yíng)成本不足的“漏洞”，這對社會(huì )資本方來(lái)說(shuō)傷害性極大。
 

　　以環(huán)保行業(yè)為例，PPP項目投資大、回報期長(cháng)，除了垃圾焚燒、餐廚垃圾、市政污水等少數傳統業(yè)務(wù)賽道有使用者付費機制和項目運營(yíng)收益(但也存在能否覆蓋投資建設成本以及后期補貼能否及時(shí)支付的風(fēng)險)之外，其他的如流域治理、水環(huán)境綜合整治、農村污水、海綿城市、市政管網(wǎng)、礦山修復等領(lǐng)域項目，使用者付費機制不明確，項目收益率本就不高，若無(wú)保底收益率等其他利好邊界條件，經(jīng)濟賬不劃算，社會(huì )資本方是沒(méi)有意愿和動(dòng)力投建。
 

　　(3)不符合民企優(yōu)先參與并占股的要求
 

　　PPP新規最大程度鼓勵民營(yíng)企業(yè)參與并占股，并發(fā)布了支持清單，這在一定程度上打破了原有央企、地方國企、省級環(huán)保集團主導的局面，導致部分已中標不符合新規定的國有企業(yè)項目被廢止。
 

　　正如前一陣子某業(yè)內朋友投標失敗，感慨地說(shuō)：其實(shí)招標開(kāi)始的時(shí)候，游戲已經(jīng)結束了，甲方下定決心開(kāi)始發(fā)標書(shū)，說(shuō)明他們已經(jīng)有答案了。
 

　　這也是為什么國辦函115號文政策發(fā)布之后，引發(fā)起環(huán)保項目廢標潮最大的原因，很可能原有內定中標人身份背景不符，或是本級地方國資、央企等，沒(méi)有響應新機制最大程度要求民企參與的精神。
 

　　(4)高門(mén)檻與高標準
 

　　PPP新規對特許經(jīng)營(yíng)者的選擇提出了更高要求，更加要求其項目管理經(jīng)驗、專(zhuān)業(yè)運營(yíng)能力、企業(yè)綜合實(shí)力和信用評級狀況，部分投資者因不符合要求而被淘汰。
 

　　5 結語(yǔ)
 

　　總的來(lái)說(shuō)，這次PPP新規，無(wú)論是從參與主體，還是付費模式，不僅是對舊機制的糾偏，更是一次觸及框架和本質(zhì)的重新調整。由于調整力度較大、程度較深，執行過(guò)程由于理解不一，短期出現廢標、停貸等亂象是很正常的。
 

　　但是，就長(cháng)期而言，PPP新規引發(fā)行業(yè)思考仍值得關(guān)注。下一篇，我們將重點(diǎn)探討PPP新政下四大問(wèn)題：
 

　　(1)清掃保潔、垃圾收運、垃圾中轉站、垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)，哪些環(huán)節可以實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)模式？
 

　　(2)可否授權本級國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)，若不能，地方環(huán)保集團又該如何？
 

　　(3)新政不補貼建設成本，只補貼運營(yíng)成本，如何考慮？建設成本能否收回？
 

　　(4)項目實(shí)施清單重民企輕國企，國有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)何去何從？以及對行業(yè)未來(lái)發(fā)展走向進(jìn)行幾點(diǎn)預判。
 

　　原標題：廢標的廢標，停貸的停貸！PPP新規“后遺癥”來(lái)了